رفتن به محتوای اصلی

شما اینجا هستید

مالیات بر ارزش افزوده بعنوان یکی از منابع در آمد پایدار برای شهرداریها

11 آذر, 1396 - 13:32 -- عابدی

مالیات بر ارزش افزوده بعنوان یکی از منابع در آمد پایدار برای شهرداریها

الهام فریدوند – کارشناس دفتر امور شهری و شوراها

چکیده

بحران مالی پیش روی شهرداریها و فقدان  نظامی مشخص و پایداردرزمینه درآمدی  و هزینه ها و تکیه بر منابع ناپایداری همچون فروش و تراکم و مانند آن ، شهرداریها را با معضلات اساسی روبرو کرد است.که جملگی اینها تاثیر ات مخربی بر عملکرد شهرداری ها و سیمای شهری بر جای گذاشته  اند. از این رو برنامه ریزی مناسب جهت بهینه کردن نظام مالی شهرداریها بمنظور بهبود عملکرد آنها اهمیتی دو چندان می یابد یکی از اصلی ترین مباحث در توسعه اقتصاد شهری  هر کشور ، یافتن منابع درآمدی پایدار است. در کشور های توسعه یافته که پیش  زمینه های ساختاری و فرهنگی لازم وجود دارد. اخذ مالیات یکی از این منابع  پایدار قلمداد می شود. به دنبال آن ها کشورهای در حال توسعه نیز تلاش دارند تا این منابع پایدار را برای خود ایجاد کنند . مالیات برارزش افزوده از جمله راهکارهایی است که در این خصوص ارائه شده است.

واژگان کلیدی:مالیات برارزش افزوده ، درآمد پایدار ، توسعه شهری

مقدمه

بی‌تردید کیفیت زندگی و چگونگی خدمات‌رسانی در شهر، رابطه معناداری با پویایی اقتصادی آن دارد و این پویایی نیز در تعامل منابع مالی پایدار جریان می‌یابد.  شهرداری‌ها در فرایند مدیریت توسعه شهری و ارائه خدمات مورد نیاز شهروندان، با معضلات متعددی در زمینه‌های مختلف روبرو هستند.

 یکی از مهم‌ترین این معضلات، پایدار نبودن منابع درآمدی می‌باشد. اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده، مسیر شهرداری‌ها  رابرای کسب درآمدهای پایدار هموارتر و روزنه‌های امید برای این نهاد عمومی به منظور کسب درآمد پایدار به وجود آمد .بررسی‌های انجام شده و تجربه اجرای این نوع مالیات در کشورهای مختلف جهان نشان می‌دهد که اجرای آن در حال حاضر، برای برطرف کردن برخی مشکلات فعلی نظام مالیاتی مانند: درآمد مالیاتی، شناسایی مؤدیان و برطرف کردن کمبود اطلاعات درباره آن‌ها، کاهش وقفه زمانی پرداخت مالیات، کاهش فرار مالیاتی و غیره می‌تواند راهگشا باشد. هم‌اکنون مالیات بر ارزش افزوده در بیش از 135 کشور دنیا اجرا می‌شود و به دلیل رشد سریع و هماهنگی ویژگی‌های این مالیات با اهداف توسعه‌ای کشورها، از آن به عنوان یک مالیات مدرن یاد می‌کنند (کین، 1384).

       از  اساسی‌ترین اهداف فعالیت‌های اقتصادی هرکشور، شامل مواردی مانند تخصیص بهینه منابع و توزیع عادلانه درآمد، رشد اقتصادی، افزایش اشتغال، ثبات اقتصادی، حفظ سطح عمومی قیمت‌ها، تجارت بین‌الملل و تراز پرداخت‌ها می‌باشد. مجریان اقتصادی، برای انجام این امور و رسیدن به اهداف والای اقتصادی در هر کشور، باید هزینه‌های بسیار سنگینی را پرداخت کنند و برای تأمین مالی این مخارج لازم است تا منابع درآمدی مختلفی ایجاد شود.    

مالیات بر ارزش افزوده  و ویژگی های آن    

همان‌طور که می‌دانیم درآمد دولت‌ها به دو گروه درآمدهای مالیاتی و درآمدهای غیرمالیاتی تقسیم می‌شود. نقش و جایگاه درآمدهای مالیاتی در مقایسه با درآمدهای غیرمالیاتی و سایر منابع درآمدی، در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، اهمیت بیشتری دارد. به عبارتی دیگر، زمانی که ما این منبع مهم را با سایر منابع درآمدی مقایسه می‌کنیم، به این نتیجه می‌رسیم که هر چه سهم مالیات‌ها در تأمین مخارج دولت بیشتر باشد، آثار نامطلوب اقتصادی کمتر خواهد شد.  

مالیات بر ارزش افزوده ، نوعی مالیات چند مرحله ای  که در تمام مراحل  مختلف زنجیره تولید- توزیع، بر اساس درصدی از ارزش افزوده کالاهای تولیدی یا خدمات ارائه شده اخذ می شود. این مالیات در واقع نوعی مالیات بر فروش چند مرحله ای  است که خرید کالاها  و خدمات واسطه ای را از پرداخت مالیات معاف می کند و به دسته تولیدف درآمد  و مصرف تقسیم می شود. مالیات بر ارزش افزوده از نوع تولیدی بیشترین پایه مالیاتی و مالیات بر ارزش افزوده از نوع مصرفی کمترین  پایه مالیاتی را دارا می باشد.(صیامی نمینی، 1382)

گسترش و توسعه قابل توجه مالیات بر ارزش افزوده را شاید بتوان به عنوان مهم‌ترین توسعه مالیاتی در اواخر قرن بیستم دانست. چهل سال پیش، یعنی اوایل دهه 1970 این مالیات چندان معروف نبود اما در سال‌های اخیر، تمرکز اصلی برنامه اصلاح نظام مالیاتی، تقریباً در تمام کشورهای جهان بر روی مالیات بر ارزش افزوده است (سعیدی، نهتانی، 1390).

این مالیات، در قرن حاضر مورد استقبال بسیاری از کشورهای جهان قرار گرفته است؛ به طوری که در حال حاضر اکثر کشورهای جهان به اجرای این مالیات پرداخته‌اند و از مزایای این مالیات مدرن بهره می‌برند. این مالیات، از ارزش افزوده بنگاه‌ها در مراحل مختلف فرایند تولید- توزیع اخذ می‌شود و از مزایای بسیاری همچون توان درآمدزایی بالا برای دولت و حکومت‌های محلی، پایه گسترده مالیاتی، سهولت اجرا، مشارکت مستقیم مردم در فرایند مالیات‌‌گیری و غیره برخوردار است.  

   این مالیات و درآمدزایی حاصل از آن باعث شده که در بسیاری از موارد مورد توجه دولت باشد. ایجاد درآمد جدید، باثبات و قابل انعطاف به منظور پاسخگویی به هزینه‌های روزافزون دولت‌ها، از جمله دلایل اصلی انتخاب مالیات بر ارزش افزوده در برخی از کشورها می‌باشد. هر چند که مانند هر روش مالیاتی دیگر، مالیات بر ارزش افزوده نیز مشکلات خاص خود را دارد؛ اما به نظر می‌‌رسد که با فراهم‌آوردن اقدام‌هایی به منظور برطرف کردن این مشکلات، نارسایی‌های مالیات بر ارزش افزوده در مقایسه با سایر مالیات‌ها ناچیز باشد (سعیدی، نهتانی، 1390).

تأثیر مالیات بر ارزش افزوده بر جامعه     

            طی چند دهه اخیر، نظام مالیات بر ارزش افزوده در اکثر کشورهای جهان اجرا شده است. کشورهایی که تاکنون این نظام مالیاتی را دنبال نکرده‌اند یا آن‌هایی که با تأخیر به اجرای آن می‌پردازند، نگرانی‌ها و مشکلات زیادی را پیش‌روی خود می‌بینند و مهم‌ترین دغدغه آن‌ها این است که مالیات بر ارزش افزوده چه تأثیراتی بر جامعه و سطح رفاه شهروندان آن خواهد گذاشت.   

  مهم‌ترین تأثیر مالیات بر ارزش افزوده، تأثیر آن در ایجاد ثبات اقتصادی می‌باشد. همان‌طور که می‌دانیم در ادبیات اقتصادی همواره از مزایای تثبیت‌کننده‌های خودکار در نظام مالیاتی یاد می‌شود. تثبیت‌کننده‌های خودکار، آن دسته از متغیرهای مالیاتی هستند که  براساس نوسان‌های اقتصادی و به صورت خودکار تغییر یافته و باعث کاهش ضریب فزاینده مخارج مستقل می‌شوند؛ پس می‌تواند عوامل کاهش دامنه نوسان‌های اقتصادی را در رویارویی با تغییرهای ناخواسته در اجزای تشکیل دهنده تولید ناخالص داخلی فراهم کند. از جمله این عوامل می‌توان به نرخ مالیات بر درآمد در سیستم مالیات تصاعدی اشاره نمود که سبب کاهش دامنه نوسان‌های اقتصاد شده و در ادوار رکود و رونق اقتصادی باعث کاهش انحراف از وضعیت تعادلی می‌شود. حال اگر این نظام مالیاتی با نظام مالیات بر افزوده‌ای جایگزین شود که در آن، نرخ‌های مالیاتی فاقد واکنش نسبت به شرایط اقتصادی و ادوار رونق و رکود هستند، نقش تثبیت‌کننده‌های خودکار در اقتصاد کاهش یافته، عملاً امکان گسترش دامنه نوسان‌های اقتصادی فراهم می‌شود؛ بنابراین به کارگیری این نظام مالیاتی، به ویژه در جوامعی که از عدم ثبات در روند اقتصادی خود در رنج هستند، باید در نهایت دقت صورت گیرد (ضیایی بیگدلی، طهماسبی بلداجی، 1383).

تجارب برخی از کشورها بیانگر این واقعیت است که سطح قیمت‌ها صرفاً در ماه‌های اول اجرا، افزایش می‌یابد و در بلندمدت تأثیر چندانی بر تورم ندارد. البته، تأثیر این نظام مالیاتی بر قیمت‌های نسبی مشهود می‌باشد؛ مشروط بر اینکه سیاست‌های پولی مثل حجم پول یا سرعت گردش پول، همچنین سیاست‌های مالی، مانند سیاست مربوط به مالیات‌های موجود یا سیاست‌های دستمزد، حساب شده، به کار گرفته شود. در این راستا، سیاست‌های طراحی شده در مورد عرضه کل، می‌تواند شرایطی را ایجاد کند که نگرانی از افزایش تورم را بر طرف سازد (1991Tait,). 

      نکته دیگر، تأثیر مالیات بر ارزش افزوده بر تجارت خارجی می‌باشد. مالیات بر ارزش افزوده از نوع مصرف که براساس اصل مقصد اجرا می‌شود، به دلیل آنکه بر مبنای مصرف داخلی استوار است دلالت بر این دارد که بر صادرات، مالیاتی تعلق نمی‌گیرد؛ زیرا محصول‌های صادراتی در خارج از کشور مصرف می‌شوند. بنابراین، جهانگردان خارجی که کالاهای داخلی را خریداری و از کشور خارج می‌کنند و بنگاه‌هایی که در امر صادرات کالاها و خدمات فعالیت دارند، با ارائه مدارک می‌توانند تمام مالیات پرداختی در مراحل قبل را درخواست کنند و کل مبلغ مالیاتی به آن‌ها برگردانده می‌شود. به این ترتیب، قیمت کالای صادراتی برای فروشنده، کمتر از قیمت داخلی آن می‌شود و این تفاوت قیمت، ابزار مناسبی برای تشویق صادرات است. با همین استدلال می‌توان بیان کرد که چون واردات در داخل کشور مصرف می‌شود، پس مشمول این نوع مالیات می‌گردد (سعیدی، نهتانی، 1390).

مالیات بر ارزش افزوده و نقش آن در  تأمین مالی پایدار شهر داریها

    یکی از مهمترین دغدغه‌های مدیران و برنامه‌ریزان شهری، دستیابی به توسعه پایدار شهری است. با توجه به رشد شدید شهرنشینی، تقاضا برای کالاها و خدمات در شهرها از افزایش قابل ملاحظه‌ای برخوردار است. در این راستا، تأمین نیازهای شهروندان، مستلزم وجود منابع مالی کافی است. اما نکته حائز اهمیت در بحث تأمین و اصلاح منابع مالی شهرداری‌ها، پایداری منابع درآمدی است؛ به طوری که این درآمدها باید علاوه بر داشتن قابلیت اتکا و استمرارپذیری، تهدیدی برای توسعه پایدار شهری نیز نباشند.               

از سوی دیگر، تأمین مالی شهرداری‌ها دارای پیچیدگی‌های خاص خود می‌باشد. از یک سو مدیران شهری باید درآمد مورد نیاز خود را از نظام شهر و شهروندان تأمین کنند و از سوی دیگر، منبع درآمدی باید به گونه‌ای باشد که فرایند حرکت شهر به سمت توسعه پایدار شهری را با خطر روبرو نساخته و فرصت زندگی برای نسل‌های حال و آینده را نیز حفظ نماید. به بیان دیگر، منابع درآمدی شهرها باید با مبانی نظری توسعه پایدار شهری همراه بوده و از خصلت و ویژگی‌های پایداری برخوردار باشند. اما همان‌طور که می‌دانیم کلیه منابع درآمدی شهرداری‌ها، درآمدهای پایدار نیستند و شهرداری‌ها نمی‌توانند در بلندمدت به این درآمدها تکیه نمایند.     

تجربه شهرداری‌های کشورهای پیشرفته در زمینه شیوه کسب درآمد و تأمین هزینه‌های شهر، حاکی از انجام مطالعات گسترده در زمینه دستیابی به راهکارهای کارآمد جهت تأمین منابع درآمدی جدیدی برای تأمین هزینه‌های شهر و شهرداری می‌باشد. همچنین در تعدادی از شهرداری‌های کشورمان اولین محدودیت برای حل مسائل شهری و ناکارآمدی خدمات‌رسانی به شهروندان، ناشی از فقدان منابع مالی کافی می‌باشد و از آنجایی که منابع درآمدی پایدار، سهم ناچیزی در تأمین مالی شهرداری‌ها دارند، باید درآمد شهرداری‌ها، در ماهیت خود به سمت منابع پایدار، منظم و قابل وصول حرکت کند و منابع درآمدی ناپایدار جای خود را در ردیف‌های درآمدی شهرداری‌ها به منابع پایدار، مستمر و قابل وصول بدهد (علی آبادی، معصوم، 1380). 

درآمد پایدار در طرح جامع درآمدهای پایدار، این گونه تعریف شده است: 

آن دسته از درآمدهای شهرداری که از خصایص زیر برخوردار باشند و برای وصول آن بتوان برنامه‌ریزی‌های اجرایی لازم را تعریف کرد:

1- تداوم‌پذیری (دارای ثبات بوده و حداقل در کوتاه‌مدت دچار نوسانات شدید نشوند)

2- مطلوب بودن (کسب درآمد از آن محل، موجب ارتقای رویکرد و عدالت‌محوری شود و به ساختارهای محیط‌زیستی، کالبدی، اجتماعی و اقتصادی لطمه نیاورد)

3- انعطاف‌پذیری (پایه درآمدی، طی زمان بزرگ شود و با گسترش مخارج گسترش یابد تا از مضیقه مالی اجتناب شود).

با وجود این تعریف، اگر چه شهرداری‌ها به صورت‌های مختلف قادر به تأمین منابع مالی هستند، اما همه اقلام درآمدی دارای ویژگی‌های درآمدهای پایدار نمی‌باشند.

شایان ذکر است که اقلام درآمدی شهرداری‌ها به چهار دسته اصلی عوارض و مالیات‌های دریافتنی، فروش خدمات، استقراض و دریافت کمک‌های بلاعوض تقسیم می‌گردند و هر کدام به دسته‌های فرعی تقسیم می‌شوند.

برخی از اقلام فرعی درآمدهای پایدار و ناپایدار شهرداری‌ها و کسب منابع مالی به شرح ذیل می‌باشد:

درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر)

عوارض حاصل از صدور پروانه‌های ساختمانی

عوارض بر ارتباطات و حمل‌ونقل

عوارض ناشی از اجرای جریمه کمیسیون ماده صد

درآمد حاصل از پارکینگ شهری

کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی

استقراض از بانک‌ها و نهادهای مالی داخلی و خارجی

بهای خدمات شهری و درآمدهای مؤسسات انتفاعی

مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی

انتشار اوراق مشارکت

عوارض نوسازی

مالیات بر ارزش افزوده.

 

کد درآمدی

پایدار / ناپایدار

شرح

سهمیه شهرداری از پرداختهای وزارت

کشور

ناپایدار

دولت با پرداختهای متناسب با سطح اقتصادی و منایع درآمدی هر شهر

میتواند سیاستهای کلان اقتصادی را در جهت از بین بردن تفاوتهای

منطقهای و ایجاد رونق اقتصادی محقق سازد.

عوارض توام با مالیات وصولی در محل وارزش افزوده

پایدار

عوارض بسته شده بر مواد نفتی، گاز و آب؛ و سهم شهرداری ها از محل

ماده 38

عوارض بر ساختمانها و اراضی

ناپایدار

عوارض بر پروانههای ساختمانی، عوارض بر مازاد تراکم و تفکیک اراضی

و ساختمانها و عوارض بر بالکن وپیشآمدگی بیشترین سهم را ازکل

درآمد این کد درآمدی به خود اختصاص داده است.

عوارض بر ارتباطات و حمل و نقل

پایدار

اولین شمارهگذاری و سالیانه اتومبیل و موتور سیکلت، حق امتیاز تاکسی و

مینیبوس و اتوبوس، عوارض نقل و انتقال و معاینه اتومبیل، حق ثبتنام

آزمایش رانندگی، عوارض گذرنامه، عوارض مسافران هوایی داخلی و ...

عوارض بر پروانه های کسب، فروش و

تفریحات

پایدار

شامل عوارض بر سینما و نمایش، عوارض بر اماکن عمومی، عوارض بر

پروانه کسب و پیشه و حق صدور پروانه، عوارض دستگاههای قالیبافی و

عوارض بر صادرات کالا و...

درآمدهای حاصل از فروش شهرداری و

وصولی در مقابل خدمات

ناپایدار

شامل فروش اموال غیرمنقول و منقول، فروش زباله، حق آسفالت و لکه-

گیری، درآمد حاصل از فروش محصولات محلی، درآمد حاصل از کرایه

ماشینآلات، عواید حاصل از پارکینگ و پارکومترها، حق کارشناسی و

فروش نقشه و...

درآمد تأسیسات شهرداری و

 

جرایم

تخلفات

پایدار

درآمد حاصل از خدمات و تأسیسات شهرداری است که شامل اتوبوس-

رانی، کشتارگاه، غسالخانه، پارکها و کارخانهها، آسفالت، تأسیسات

معدن.

 

ناپایدار

درآمدی حاصل از اجرای ماده ١٠٠ قانون شهرداری.

درآمد حاصل از وجوه اموال شهرداری

ناپایدار

از محل مالالاجاره ساختمانها و تأسیسات شهرداری، حق ورود به

تأسیسات شهرداری، درآمدهای حاصل از وجوه سپردههای شهرداری و

درآمد حاصل از سرمایهگذاری در سایرمؤسسات کسب میگردد.

کمکهای بلاعوض، هدایا، وام و

استفاده از موجودیهای دوره قبل

ناپایدار

منابع بسیار کارا در توانمندسازی شهرداریها توسط کمکهای بلاعوض

دولتی به منظور مناسبسازی محیطزیست، توسعه و تجهیز تأسیسات

شهری، عمران شهرها، حفظ میراث و همچنین در موقع اضطراری و خرید

اتوبوس از طریق وزارت کشور میباشد. کمکهای بلاعوض از سایر مؤسسات و یا هدایای دریافتی از شهروندان و همچنین مازاد درآمد بر

هزینه دورههای قبل نیز جزء این منبع درآمدی میباشد.

 

به طور کلی درآمد شهرداریها از دو منبع تأمین میشود:

 الف. منابع درآمدی داخلی که شامل دریافتیهـا ی مسـتقیم شـهردار ی که دو گروه منابع درآمدی حاصل از عوارض یا مالیات  و منابع مالیاتی می باشدعوارض نوسازی ، عوارض نقل و انتقالات ، املاک و عوارض اتومبیل از جمله منابع درآمدی حاصل از مالیات  و درامد حاصل از فروش خدمات  و جرایم از جمله منابع در امدهای غیر مالیاتی می باشند.

 ب. درآمدهایی که به صورت متمرکز و خارج از سازمانهای شهرداری دریافت مـی گـردد شامل دو گروه کمک های بلاعوض  دولت و استقراض است. این منابع درآمدی درامدهایی هستند که خارج از سازمان های شهرداری دریافت می گردند.

نکته حائز اهمیت اینست که درآمدهای مذکور تا چه حدا از از استمرار نسبی برخوردار هستند. بصورتی که شهرداری ها بتوانند همواره آنها را در بودجه در بودجه های سنوتاتی خود منظور نمایند.  و اطمینان داشته باشند که این اقلام تحت تاثیر  بحران های اقتصادی قرار نمی گیرند و هماره قابل حصول  خواهد بود و تا چه حد کسب انها می توانند در خدمات شهری و  حفظ ماهیت شهر پایدارند.

درآمد های نوع دوم ثبات ندارند و وابسته به وضعیت مسکن و شرایط اقتصادی کشور متغییر است و شهرداری نمی توانند  بودجه ناشی را براساس انها پیش بینی  و برنامه ریزی کند. همچنین فروش و تراکم ساختمانی ، مجوز تجاری و صدور پروانه ساخت مهمترین درآمدهای ناپایدار هستند و دریافت عوارض نوسازی و عمران شهری، عوارض ف مشاغل ، عوارض پسماند و عوارض خودرو نیز از سر فصلهای درامدهای پایداربشمار می روند. که در مجموع منابع درامدی شهرداری محسوب می شوند.

امروزه کلانشهرها  را نمی توان با درآمد های اندک اداره نمود  و خدمات مناسبی به شهروندان ارائه داد ساماندهی ، ترافیک، جمع آوی زباله و فعالیتهای عمرانی، از جمله نیازهایی هستند که هرکدام از آنها در کلانشهرها هزینه های  سنگینی  را به همراه دارد.  این در حالی است  که درآمدهای ناپایدار کنونی کلانشهر ها نمی تواند ضامن  رشد  منطقی در این کلانشهر ها باشد. در سالهای اخیر به دلیل فقدان  منابع مالی کافی  و مطمن و ضرورت خدمات رسانی ، بخش عمده درآمد شهرداری  از طریق منابع ناپایدار بوده است. در حالیکه اگر مدیریت شهری بخواهد در چارچوب  اصول توسعه پایدار حرکت کند باید از منابع پایدار استفاده نماید.

در آمد شهرداریها در صورتی پایدار تلقی خواهند شد که حداقل از دو خصیصه تداوم پذیری، و حفظ کیفیت محیط زیست  و فضای شهری (مطلوب بودن) برخوردار باشند تداوم پذیری بدین مفهوم است که اقلام درآمدی باید به گونه ای باشند  که در زمان های مختلف قابل اتکا بوده و بتوان برای دستیابی به ان ، برنامه ریزی های لازم را صورت داد. به بیان دیگر پایه اصلی ایجاد کننده  این قبیل درامد باید  در طی زمان  های مختلف قابل اتکا بوده و بتوان برای دستیابی به آن برنامه ریزی های لازم را صورت داد. به بیان دیگر ، پایه اصلی ایجاد کننده این قبیل درآمد  باید در طی زمان ، ثبات نسبی داشته باشد تا از این طریق بتوان  نسبت به حصول درآمدها در سالهای آتی اطمینا یافت. آن دسته از از اقلام درامدی شهرداریها که تحت تاثیر شرایط اقتصادی شهر از قبیل بحران های مالی، نوسانات شدید اقتصادی و تغییر قوانین  و مقررات قرار گرفته و اطمینانی از وصول آنها در آینده وجود ندارد. را میتوان اقلام فاقد خصیصه  پایداری دانست.ویژگی دوم درآمدهای پایدار در ارتباط با حفظ کیفیت محیط زیست شهر می باشد. درامدهای پایدارف آن دسته اقلام درآمدی می باشند که کسب انها شرایط  کیفی و زیستی شهر را دچار نقصان  یا تخریب  ننماید یا به عبارتی ، مطلوب بودن و سالم بودن درآمد، حائز اهمیت است. (شرزه ای 1387) .

اکثر قریب به اتفاق شهرداریهای کشور ، در تنظیم بودجه های سنواتی خود  صر فا بر درآمدهای ناشی از عوارض  ساخت و ساز، جرایم کمیسیون ماده صد، وجوه حاصل از جرائمو تخلفات ساختمانی و درآمدهای حاصل از تغییر کاربری ، بصورت درامدی مستمر  تکیه دارند و بقیه منابع درآمدی خود را در رده های بعدی قرار می دهند. بزرگترین منابع تامین مالی شهرداریها بخصوص شهرداریهای کلانشهر ها ، درآمدههای ساختمانی بویژه عوارض مازاد تراکم می باشد در واقعف مهمترین منبع مالی شهرداریها از ناپایدارترین منابع درآمدی شهرداریها می باشد. از این رو مشکلات فراوانی از جمله بی ثباتی منابع درامدی آنها را بدنبال داشته است.  طبق بررسی های انجام گرفته در سالهای اخیر ، منابع درآمدی پایدار شهرداریها کمتر از 30 درصد  بودجه  را تشکیل می دهد که باعث می شود برنامه ریزان شهری در هنگام محاسبه و ارزش گذاری ریالی برنامه ها  نسبت به تامین  منابع مالی  طرح ها با شک و تردید  مواجه شوند. یکی از مهمترین معضلات پیش روی  مدیران شهری، ناپایداری منابع درآمدی است اگر چه از اغاز شکل گیری شهرداریها هیچگاه موضوع  تامین منابع مالی شهرداریها در قالب نظام  کلان اقتصادی کشور تعریف و تببین نگردیده   اما از سال 1362 با طرح سیاست خودکفایی شهرداریها در قالب  بودجه سالیانه و همچنین  تاکید ا ین موضوع در قالب قانون برنامه اول توسعه  روند ناپایدار ی منابع درامدی شهرداری شدت گرفت و به درآمدهای ناپایدار به عنوان واکنش مدیریت شهری در برایر کاهش منابع اعتبارات توجه بیشتری شد.      

مالیات بر ارزش افزوده یک منبع درآمدی قابل اتکا برای شهرداری است. درآمد مزبور موجب ثبات در برنامه ریی دولت و همچنین شهرداری برای خدمات مورد نیاز کشور مسی شود. اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده ، منجر به شفافیت در بازار  و حذف دلالان  و واسطه گران سود جو خواهد شد که این شفافیت در بازار ، به نفع دولت ، مردم و شهرداری است و همه از اجرای قانون مالیات بر  ارزش افزوده ، این قانون در واقع فصل جدید در سیتم مالیاتی کشور های جهان است. تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در ابتدا تصور نمی شد که نقش خاصی بر درامد شهرداری داشته باشد اما با گذشت زمان جایگاه خاص اجرای این قانوندر درآمد پایدار شهرداریها بخوبی روشن گردید.

  در ابتدای طرح و اجرای مالیات بر ارزش افزوده، سهم شهرداری‌ها در وصول از کالا، خدمات و معاملات تجاری همانند سهم دارایی 50 به 50 بود. همان‌طور که می‌دانیم پیش از این، سهم شهرداری‌ها از مالیات تولید یک درصد بود که طبق قانون مالیات بر ارزش افزوده این رقم به 5/1 درصد افزایش یافت.  

بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه در سال اول اجرای برنامه، یک درصد به نرخ سه درصدی این مالیات افزوده شد و به چهار درصد رسید. در حال حاضر نرخ این مالیات به 9 درصد رسیده است که سهم عوارض 3 درصد و سهم مالیات 6  درصد می‌باشد.

بیان این نکته در این جا لازم است که از مزایای اجرای این طرح، واریز این مبالغ به حساب شهرداری هر شهر می‌باشد. درآمد مزبور موجب ثبات در برنامه‌ریزی‌های شهرداری‌ها برای خدمات مورد نیاز شهروندان می‌شود.

حال برای اطلاع‌رسانی کارشناسان و مجریان درآمدی شهرداری‌ها، به برخی از قوانین مالیات بر ارزش افزوده که مربوط به حقوق شهرداری‌ها می‌باشد، اشاره می‌شود.  

بر اساس تبصره 7 ماده 17، مالیات‌هایی که در زمان خرید کالاها و خدمات توسط شهرداری‌ها و دهیاری‌ها برای انجام وظایف و خدمات قانونی پرداخت می‌گردند، طبق مقررات، این قانون قابل تهاتر یا استرداد خواهد بود.

طبق ماده 31 قانون مالیات بر ارزش افزوده، شهرداری‌ها مکلفند اطلاعات موجود در پایگاه‌های اطلاعاتی خود مربوط به املاک، مشاغل و سایر موارد که در امر شناسایی یا تشخیص عملکرد مالی مؤدیان مورد نیاز سازمان امور مالیاتی کشور می‌باشد را حسب درخواست رئیس کل سازمان مذکور در اختیار این سازمان قرار داده و امکان دسترسی هم‌زمان سازمان امور مالیاتی کشور به این اطلاعات را در پایگاه‌های اطلاعاتی ذیربط فراهم آورند.

ماده 38 و 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده از مهمترین مواد مرتبط با شهرداری‌های کشور می‌باشد که به صورت کامل در اینجا به آن‌ها پرداخته می‌شود:

عوارض موضوع ماده (38) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387 و بندهای آن و نیز عوارض آلایندگی موضوع تبصره (1) ماده مذکور و عوارض ارزش افزوده گاز طبیعی و عوارض شماره‌گذاری خودروها  به‌شرح زیر در مورد بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده مذکور توسط سازمان امور مالیاتی کشور توزیع می‌گردد:

1- عوارض وصولی بند(الف)ماده(38) قانون مالیات بر ارزش افزوده، با رعایت ترتیبات قانونی و پس از کسر وجوه مقرر در قانون مذکور و واریز به حساب تمرکز وجوه آن استان نزد خزانه‌داری کل کشور از طریق حساب رابطی که بنا به درخواست سازمان امور مالیاتی کشور توسط خزانه‌داری کل کشور افتتاح می‌گردد، به نسبت هفتاددرصد(70%) شهرها و سی‌درصد(30%) روستاها و مناطق عشایری و براساس شاخص جمعیت به حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز می‌گردد. سهم روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری به حساب فرمانداری‌های شهرستان مربوط واریز می‌گردد تا با مشارکت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در همان روستاها و مناطق عشایری هزینه شود.

تبصره- عوارض وصولی موضوع این جزء نیاز به طی مراحل تخصیص نداشته و حداکثر تا پانزدهم ماه بعد با تخصیص صددرصد(100%) به حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز می‌گردد.

2- عوارض موضوع بندهای (ب)، (ج) و (د) ماده (38) قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین عوارض ارزش افزوده گاز طبیعی موضوع قانون مذکور و عوارض شماره‌گذاری خودروهای موضوع بند (ج) ماده (43) قانون مذکور به حساب تمرکز وجوه به‌نام سازمان امور مالیاتی کشور نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود. وجوه مذکور حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به نسبت دوازده‌درصد(12%) سهم کلانشهرها، پنجاه‌وسه‌درصد(53%) سایر شهرها و سی‌وپنج‌درصد(35%) روستاها و مناطق عشایری براساس شاخصهایی که به موجب دستورالعملی که توسط سازمان و وزارت کشور ابلاغ می‌شود، محاسبه و بین تمام شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و مناطق عشایری توزیع می‌گردد. سهم روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری، به حساب فرمانداری شهرستان مربوطه واریز خواهد شد تا حسب مقررات و مصوبات کمیته‌های برنامه‌ریزی شهرستان صرف امور عمران و آبادانی همان روستاها و مناطق عشایری شود. همچنین سی‌درصد(30%) عوارض ارزش افزوده موضوع این جزء دریافتی از واحدهای تولیدی مستقر در شهرکها و نواحی صنعتی شهرستان‌ها برای تأمین زیرساخت‌ها و ارائه خدمات در آنها و تکمیل طرحهای (پروژه‌های) نیمه‌تمام شهرکها و نواحی صنعتی استان، در اختیار شرکت شهرکهای صنعتی استان قرار می‌گیرد. این سهم از مبلغ مربوط به شهرهای استان به نسبت کسر می‌گردد.

تبصره- پنج‌درصد(5%) از مبلغ موضوع سهم سی‌درصد (30%) شهرکهای استان جهت ارائه خدمات مربوطه در همان شهرکها در اختیار شرکتهای خدماتی موضوع قانون نحوه واگذاری، مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی مصوب 31/2/1387 قرار می‌گیرد. شرکت شهرکهای صنعتی و نواحی صنعتی غیردولتی نیز مشمول این حکم هستند.

در طول برنامه ششم جزء (2) بند (ب) این ماده در بخش مغایرت بر تبصره‌های (1) و (2) ماده (39)‌ قانون مالیات بر ارزش افزوده حاکم است.

3- عوارض‌آلایندگی واحدهای تولیدی موضوع تبصره(1) ماده(38) قانون مالیات بر ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و فرمانداری‌ها (برای روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری) همان شهرستان توزیع می‌گردد. در صورتی که آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی(پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شهرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی براساس سیاست‌های اعلامی سازمان به نسبت تأثیرگذاری، در کمیته‌ای مرکب از رئیس سازمان استان و فرمانداران شهرستان‌های ذی‌ربط، مدیرکل محیط زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شهرستان‌های متأثر توزیع می‌شود.(قانون برنامه ششم توسعه)

    با شروع اجرای مالیات بر ارزش ‌افزوده، شهرداری‌ها برای کسب بیشتر درآمدهای پایدار امیدوارتر شده‌اند. به عبارتی، پس از عوارض نوسازی، سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند به عنوان بهترین منبع درآمدی پایدار برای شهرداری‌های کشور شناخته شود و باعث پویایی و پایداری نظام درآمدی آن‌ها گردد. با دریافت این مالیات، شهرداری‌ها می‌توانند شکاف بین درآمد و هزینه‌های خود را پر کنند.         

در نهایت می‌توان چنین بیان داشت که به منظور برخورداری از درآمدهای پایدار، ضروری است که ابتدا ماهیت و نحوه شکل‌گیری اقلام درآمدی تعریف و سپس آن‌ها را با ملاک‌های پایداری سنجید. سلامت جسمی و روحی شهروندان، حفظ کیفیت محیط شهری، توسعه زیرساخت‌ها برای ایجاد و ارایه خدمات به شهروندان، نیاز به برنامه‌ریزی بلندمدت صحیح و دقیق جهت کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار و حرکت به سمت اتکا به درآمدهای پایدار دارد.

نتیجه‌گیری

     قانون مالیات بر ارزش افزوده، از پیشرفته‌ترین و بهترین قوانینی است که در سال‌های اخیر در سیستم اقتصادی و نظام مالیاتی کشور وضع شده است. اگر معضلات پیش روی آن برداشته شود، وابستگی دولت به منابع نفتی و شهرداری‌ها به منابع درآمدهای ناپایدار کاسته خواهد شد. هم‌چنین اجرای این قانون باعث شفاف‌سازی نظام اقتصادی و به وجود آمدن عدالت اجتماعی و سیاسی در جامعه می‌گردد. با عنایت به این موضوع، ارتقای نقش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در بین منابع درآمدی شهرداری‌ها باعث رونق اقتصادی شهر می‌شود. از آنجا که رونق و بهبود اقتصادی شهر  باعث می‌شود که شهرداری‌ها خدمات بیشتری به شهروندان ارائه کنند، نقش و جایگاه این مالیات نیز، بیشتر جلوه‌گر می‌شود.      

برای عملی کردن اهداف قانون مالیات بر ارزش افزوده، شهرداری‌ها نقش اساسی و مهمی را دنبال می‌کنند. همان‌طور که می‌دانیم آموزش و فرهنگ‌سازی در کارها می‌تواند باعث اثربخشی و کارایی بهتر گردد.  نکته ای که  باید به ان توجه کرد  این است که سهولت دسترسی شهرداریها به این منبع درآمدی نباید باعث اتکای بیش از حد به آن و عدم تلاش جهت پیگیری از سایر منابع درآمدی شود از این رو  شهرداری‌ها می‌توانند  با ساز و کار های مشخصی را در زمینه حسابرسی و شفافیت عملکرد در این زمینه تدوین نمایند  و شورهای اسلامی شهر نیز بر این  امر نظارت نمایند. و همچنین با آموزش شهروندان، در ارتباط آن‌ها با توسعه و آبادانی شهرها و نقش و جایگاه مالیات بر ارزش افزوده بر بهبود وضعیت اقتصاد شهر، باعث جلب اعتماد شهروندان شده و مقدمات لازم نسبت به پرداخت به موقع این مالیات را فراهم نمایند. اگرچه شیوه‌های گوناگونی برای نیل به اعتماد پایدار شهروندان به مدیران شهری و افزایش مشارکت شهروندان وجود دارد اما به طور یقین مهم‌ترین آن‌ها، ایفای نقش خلاقیت از سوی مدیریت شهری برای تأمین هزینه‌های شهر است. به طور یقین، گرفتن عوارض و مالیات باعث افزایش درآمد شهرداری‌ها می‌شود اما مدیران شهری می‌توانند راهکارهای جدید و بدیعی برای کسب درآمد ارایه کنند تا کلیه هزینه‌های شهر به طور مستقیم، از مردم دریافت نشود.    

همچنین شفافیت، پاسخگویی و کارآمدی نظام تشخیص و وصول درآمدهای مالیاتی، تأثیری مستقیم بر میزان مالیات اخذ شده و رعایت عدالت مالیاتی دارد. همکاری شهرداری‌ها با سازمان امور مالیاتی برای طراحی نظام بهینه اخذ مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند فصلی جدید در تأمین درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها محسوب شود.      

امید است با اجرای صحیح طرح مالیات بر ارزش افزوده و تقویت نقاط قوت و رفع معایب آن و همچنین افزایش سهم شهرداری‌ها از این نوع مالیات، شاهد رونق و توسعه اقتصاد شهر و در نهایت اقتصاد کشور باشیم.

پیشنهادات و راهکارها:

الف- به منظور افزایش درآمد شهرداریها  و ایجاد درآمدهای جدید  و پایدار بایستی به محورهای زیر توجه اساسی داشت:

1-بازنگری و اصلاح نظام درآمدی شهر داریها

2-بازنگری و اصلاح نظام بودجه ریزی شهرداریها

3- بازنگری و اصلاح نظام مالی و  حسابداری در شهرداریها

4-بازنگری و اصلاح نظام مدیریت شهرداریها

ب- در زمینه قابلیت های افزایش درآمد  شهرداریها از طریق وضع عوارض ، ابتدا باید مبانی نظامند و اصول اولیه وضع عوارض  از قبیل رعایت عدالت، اصل صرفه جویی، اصل کفایت، و اصل ثبات (پایداری) در درآمد  توجه نمود. این موارد مبانی  تدوین و وضع عوارض محلی است که در گام اول باید توسط مدیران شهری لحاظ گردد. مهم ترین این عوارض  ظرفیتهایی هستند که در ماهیت قانون نوسازی وجود دارد.  و می توان  انتظار داشت که شهرداریها بدون عدول از مقررات طرح های توسعه  و عمران شهری ، با وصول این عوارض به افزایش درآمدها ی خود نایل آید. به منظور دست یابی به  درامد های قابل ملاحظه  حاصل از نوسازی  و استفاده از ظرفیت های بالقوه این منبع درآمدی پیش نیازهایی وجود دارد که در تعیین میزان عوارض بایستی مد نظر قرار گیرند عبارتند از:

1-         تعیین قیمت روز املاک

2-         ایجاد بانک اطلاعات املاک و مستغلات

3-         بهینه سازی  نظام تخصیص و وصول

4-         شفاف سازی مبنای محاسبات

5-         شفاف سازی  درآمدها و هزینه ها

ج- بمنظور تامین مالی طرح های زیر ساختاری شهرداریها، سرمایه گذاری مناسبی باید صورت گیرد. ایجاد نهاد های مالی همچون صندوق های مشترک شهرداریها و یا بانکهای تخصصی  میتواند در این زمینه در دستور کار قرار گیرد. این نهادهای مالی قادر خواهند بود در جهت تامین مالی طرح های سرمایه گذاری شهرداریها، انتشار اوراق مشارکت به منظور تامین مالی طرح ها ، تضمین تسهیلات شهرداریها از نظام بانکی  و مدیریت وجوه مالی شهرداریها تلاش نمایند. فروش اوراق مشارکت و ایجاد انگیزه های تشویقی اقتصادی برای خریداران و تضمین بازپرداخت وجوه این اوراق توسط نهادهای مالی ، گامی صحیح و مطلوب در جهت تامین مالی شهرداریها خواهد بود. این موضوع که با همکاری بانکها  و شهرداریها  صورت می پذیرد. در تجربیات جهانی نیز بصورت فراوان وجود دارد.

د- بر اساس تجربیات جهانی میتوان بیان داشت که به منظور افزایش مشارکت های بخش خصوصی  در پروزه های شهری در گام اول باید اصلاحات اساسی در وضعیت مالی شهرداریها صورت گیرد. به بیان دیگر بمنظور دستیابی به وضعیت مالی مناسب باید سطح کیفی حساب ها تا سطح استانداردهای ملی و بین المللی  ارتقا یابد (یک نظام حسابداری پاسخگو) در مرحله دوم باید اقدام به ارائه پروزه هایی نمود که معیار های مورد نظر تامین کنندگان سرمایه را نیز برآورده می سازد.

و- شهرداریها باید نظام درآمدی خود را علاوه بر موارد فوق  بر مبنای فروش خدمات  نیز پایه گذاری نمایند و سعی در گسترش این نوع خدمات داشته باشند. در اینصورت میتوان امیدوار بود  که شرایط  منطقی و نظامند کسب درآمدهای پایدار بوجود آید.در این صورت میتوان امیدوار بود که شرایط منطقی  و نظامند کسب درامدهای پایدار بوجود آید. این درامدها از خصیصه تداوم و سالم بودن برخوردار هستند. از مهمترین این خدمات میتوان به خدمات ارائه شده به نهادهای محلی و دستگاههای اجرایی ، خدمات ارائه شده  به بخش مسکن و زمین ، خدمات ارائه شده  به بخش حمل و نقل، خدمات ارائه شده  در جهت ارتقای  کیفیت زندگی شهری  و خدمات ارائه شده به بخش های تجاری  و بازرگانی نام برد.

ه- در نهایت میتوان بیان داشت بمنظور برخورداری از درآمدهای پایدار ضروری است که ابتدا ماهیت و نحوه شکل گیری اقلام درآمدی تعریف و سپس آنها را با ملاک های پایدار سنجید .

 منابع و مأخذ

1.         جعفری صمیمی، احمد؛ صالح نژاد، سید حسن: «جایگزینی مالیات بر ارزش افزوده برای مالیات بر شرکت‌ها و تأثیر آن بر بودجه دولت در ایران» بررسی‌های حسابداری و حسابرسی، سال هفتم، شماره 26 (1377).   

2.         حسامی عزیزی، باقر: «جایگزینی مالیات بر ارزش افزوده برای مالیات شرکت‌ها و تأثیر آن بر درآمدهای مالیاتی دولت در استان گلستان» پایان نامه کارشناسی ارشد، مازندران، دانشگاه مازندران (1381).   

3.         صیامی نمینی، درآمدی به مالیات بر ارزش افزوده (1382)، انتشارات عصر تدبیر .

4.         سعیدی، پرویز؛ نهتانی، حسین علی: «بررسی جایگزینی مالیات بر ارزش افزوده (VAT) به جای مالیات بر درآمد شرکت‌های تولیدی»، فصلنامه علمی- پژوهشی جستارهای اقتصادی سال هشتم، شماره 15، بهار و تابستان (1390).

5.         ضیایی بیگدلی، محمدتقی؛ طهماسبی بلداجی، فرهاد: مالیات بر ارزش افزوده مالیاتی مدرن، چاپ اول تهران، پژوهشکده اموراقتصادی، 1383. 

6.         علی‌آبادی، جواد؛ معصوم، جلال: «چالش‌های مدیریت شهری در ایران»، مجله شهرداری‌ها، سال سوم، شماره 35(1380).  

7.         کین، مایکل: مقالاتی پیرامون مباحث نظری و اجرایی مالیات بر ارزش افزوده، ترجمه دکتر غلامرضا حیدری کرد زنگنه، چاپ اول، تهران، سازمان امور مالیاتی کشور، 1384.

8.         علی‌آبادی، جواد؛ معصوم، جلال: «چالش‌های مدیریت شهری در ایران»، مجله شهرداری‌ها، سال سوم، شماره 35(1380).               

9.         معاونت برنامه‌ریزی و توسعه، مدیریت پژوهش و مطالعات: «قانون مالیات بر ارزش افزوده، موارد مرتبط با شهرداری»، (1389).

10.       شرزه‌ای، غلامعلی؛ ماجد، وحید: «تأمین مالی پایدار شهر: چگونگی تأمین مالی به منظور توسعه پایدار            شهری»، فصلنامه مدیریت شهری، سال نهم، شماره 27 (1390).

11.       شرزه‌ای، غلامعلی؛ شناخت و تحلیل  پایدار اقلام درآمدی شهرداریهای کشور  (1387).

12.       شرزه‌ای، غلامعلی؛ امکان سنجی ایجاد بانک تخصصی شهرداریهای کشور، طرح تحقیقاتی پزوهشکده پولی و بانکی(1382).

13.       قانون  مالیات بر ارزش افزوده

14.       قانون برنامه ششم توسعه

1- Tait, A., “Value Added Tax: Administrative Policy Issues” IMF, Washington Dc (1991).